□舒銳
  12月22日上午,十二屆全國人大常委會第十二次會議再次審議立法法修正案草案。草案完善立法體制,進一步明確稅收只能由法律規定。根據稅收法定原則,將稅收一項單列出來,明確稅種、納稅人、徵稅對象、計稅依據、稅率和稅收征收管理等稅收基本制度只能由法律規定。
  黨的十八屆三中全會明確提出完善稅收制度。法治國家中,所有改革都須上升到法律的高度,通過制定法律賦予改革成果以權威性、確定性。稅收制度改革也不例外,亟待通過法律制定、修改、廢止等程序予以實現。也正因此,黨的十八屆四中全會進一步要求,制定和完善稅收相關法律。
  然而,“法”在我國有兩種含義,狹義上,僅指由最高立法機關也即全國人大及其常委會制定的“法律”;廣義上,囊括各級立法機關所制定的“法”,既包括中央立法也保護地方立法,既包括人大立法也包括行政立法。
  稅收作為和人民財產權直接相關的重大制度,本應由國家最高立法機關制定。稅收法定,是稅收法制發達國家的通行做法,我國現行立法法也在法律保留條款中特別提到“稅收的基本制度”只能由全國人大及其常委會依照立法程序制定法律予以規定,但其僅就“基本制度”而言,也為其他有立法權限的部門,尤其是行政部門,行使立稅權留下了制度缺口。
  事實上,行政立法在稅制領域本是特殊歷史背景下的權宜之計,是人大“授權立法”。這種“授權立法”僅具過渡性,既體現為所立稅種的過渡,也應體現為行政立稅權本身的過渡。可是,經過行政立稅的多年“積澱”,我國稅法體系已經出現了頭重腳輕、本末倒置的態勢。行政立稅不僅在稅種數量上“占優”,更逐顯常態化、固定化。
  行政立稅權過於膨脹帶來多方面不良影響。首先,直接導致我國稅收法律體系的整體效力級次不高,使稅制喪失穩定性、系統性、統一性。其次,使得稅收行政權力異化成為可能,因缺乏法律的硬性約束,稅收甚至異化為一些地方政府在招商引資過程中開打“價格戰”的籌碼。再者,行政機關有著既當立法者又當執法者的“瓜田李下”,即使合理立稅,也稀釋了權威性和公信力。
  本次立法法修改,擬明確稅收只能由法律規定,將堵住行政立稅的制度缺口,這正是立稅權法律行使、稅收法定的應然回歸。同時,這也意味著,我國稅收法律制度將面臨重大改革,這既包括新稅種的立法確認,也包括通過人大立法形式,對行政立法的合理舊存稅種予以追認、修改、整合,真正建立起具備優化資源配置、維護市場公平功能的統一、科學稅制。
  (原標題:稅收法定是稅制改革必然要求)
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